题目：试论怀柔区流动人口管理

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北京广播电视大学行政管理开放本（专）科

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题目：试论怀柔区流动人口管理








               分    校：怀柔分校
               年    级：2012春行管本
               学    号：1211001205204
               姓    名：何方
               指导教师：李培广


目录

中文摘要与关键词        1
一、怀柔区流动人口的管理现状        1
（一）怀柔区流动人口数量        1
（二）怀柔区流动人口管理体制架构        3
（三）怀柔区流动人口管理运作方式        3
（四）怀柔区流动人口管理成效        4
二、怀柔区流动人口管理中存在的问题        4
（一）管理体制不适应需要        4
（二）服务体系不完善        4
（三）管理工作不到位        5
（四）雇用责任不明        6
三、怀柔区外来人口管理体制构建对策        6
（一）严格落实领导责任制管理体制        6
（二）健全综合服务体系        7
（三）以落实民本理念为前提，提升管理水平        7
（四）建立责任追究机制        8
结语        9
[参考文献]        10
  
[摘要]改革开放之后，农村劳动力得到解放。这些劳动力大量涌入城市，促进了城市的发展，为社会建设做出了巨大的贡献。但同时，这些大量涌入的流动人口也带来了许多问题，影响了社会的安全和稳定。流动人口也面临着众多制约其自身发展的问题。本文分析了怀柔区流动人口管理的现状，论述了怀柔区流动人口管理中存在的问题，并提出了怀柔区流动人口管理的政策建议。

[关键词]流动人口管理；社会稳定；社区管理


试论怀柔区流动人口管理

改革开放以来，流动人口为我国的经济社会发展提供了充足的人力资源，带来了大量的人口红利，为我们创造了大量的社会财富，在我国工业化、城镇化过程中发挥了不可替代的作用，并且在相当长的时间内将继续成为我国经济增长的源泉。但是，伴随着这个过程的是大量的流动人口给就业、教育、住房、医疗卫生、城市建设和基础设施建设等公共服务造成了巨大的压力，为社会带来了许多不稳定因素。因此，在保证流动人口继续为怀柔区经济增长做出贡献的基础上，探讨出一套适合怀柔区目前国情的流动人口管理机制具有重要的现实意义，这也是本文进行研究的意义所在。
一、        怀柔区流动人口的管理现状
怀柔区流动人口数量较大，管理起来相对困难。对此，怀柔区委、区政府高度重视，结合怀柔区的实际情况，积极探索流动人口管理的有效路径，取得了一定的成效。为了推动流动人口的管理工作，怀柔区制定了《中共怀柔区区委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》中强调，怀柔区要不断加大社会管理的投入力度，采用信息化手段，提高对各类人群服务的科学化水平，努力做到城乡一体化，实现全面覆盖的社会服务管理。目前怀柔区流动人口概况和管理制度如下：
（一）怀柔区流动人口数量
近几年，怀柔区在流动人口管理方面的积极探索取得了一定的成效，但因各方面条件的制约，问题也较明显。目前，怀柔区流动人口中，16 周岁以下人员4100人，占流动人口总量的 5.46%；16 周岁‐60 周岁的流动人口共有 6.68 万人，占总数的 90.80%，60 周岁以上的流动人口共有2700人，占总数的 3.74%。

图 1 怀柔区流动人口年龄结构示意图
男性共有 4.2万人，占总量的 57.30%，女性共有 3.1万人，占总量的 42.70%，男女比例为 1.3：1。已婚人员 36.76 万人，占总数的50.01%；未婚人员共有 3.6万人，占总数的 49.63%，离异和丧偶人员为 270人，占总数的 370%。

图  2 怀柔区流动人口性别结构示意图

图  3 怀柔区流动人口婚姻状况示意图
小学及以下文化程度的为 7500人，占总量的 10.16%，初中文化程度的为 3.9万人，占总数的 52.90%，高中文化程度的有 1.3 万人，占 17.52%，大专及以上文化程度的有 1.4 万人，占总数的 19.42%。 你对这些数字反映出来的情况的结论是什么？

图 4 怀柔区流动人口教育程度情况示意图
（二）怀柔区流动人口管理体制架构
流动人口管理工作从流动人口到达务工地那一刻起直至他们离开这段时间内在持续的运行着，它涉及到流动人口的工作学习、衣食住行的每一个领域，这项工作不是哪一个部门可以独立完成的，需要公安机关、劳动和社会保障部门、人口和计划生育部门、卫生行政部门、教育部门、司法行政、共青团部门、工商部门、国土、建设、城管等部门共同承担起这项艰巨的任务。怀柔区政府在流动人口管理工作上，明确由经发局牵头，公安、工商、城管、计划生育等部门共同管理，从而形成多部门协同合作的流动人口管理体制的基本架构。具体呢？这些部门协同得如何？管理成效如何？
（三）怀柔区流动人口管理运作方式
怀柔区根据流动人口相对集中的区域设立了新市民服务中心，服务中心有管理人员45名，怀柔区内的派出所直接管理新市民服务中心工作，新市民服务中心主要承担流动人口登记、注销的流动人口统计工作，流动人口计划生育宣传、计生用品发放，反馈所管区域内的治安现状和存在的治安隐患。
怀柔区原本都是农村拆迁转型而成的，随着怀柔区内规划并建立起许多工厂，一时间涌入了大量的流动人口带来一个巨大的消费市场，但怀柔区内没有配套充足、完善的消费场所来满足这些需求，这样就在工厂周围居民区内自发性的生成了许多个“迷你繁华都市”，怀柔区现有各类店铺13000间，其中10%是近两年开发建设的几个大型消费广场内，90%的店铺是散落在居民区内自建房中，由于店铺普遍面积小、档次底、卫生条件差、防范措施不足，都是小本经营，经营者文化水平低、法律意识淡薄，都不会主动到工商部门办理执照，工商部门上门宣传、办理执照，招到店主的抗拒，工商部门检查假冒伪劣产品时，难度更大，经常发生店主的抵制，阻扰、辱骂、殴打工商执法人员事件，工商部门对于这些区域内的店主形成一种束手无策的状态，除了逢年过节会同公安、城管形式上对这些店铺进行联合执法外，平时的日常管理工作从无法开展发展到不予开展了。
（四）怀柔区流动人口管理成效
1、科学合理调控人口规模。建立部门联网、镇街联动、驻区单位配合、覆盖全区域的人口信息管理系统，完善全区统筹、部门分管、属地负责的人口服务管理机制。建立重大政策、重大项目和公共资源配置人口评估机制和安全预警机制。坚持以业控人、以房管人、以证管人，通过采取产业调整、行业准入、市场监管、就业升级等措施，合理调控人口规模。完善人才引进政策，优化区域人口素质。流动人口得益在哪？社会得益在哪？
2、创新流动人口服务管理。加强实有人口动态管理，健全居住地与户籍地流动人口双向服务管理协作机制。加强流动人口、人户分离基础信息采集，推广“旅店式网格化”管理模式，提高流动人口服务管理信息化和精细化水平。整合房屋中介机构和市民出租房屋信息资源，探索建立全区统一的房屋出租管理信息平台。积极支持流动人口参与社区服务与管理，促进流动人口与户籍人口和谐相处、相互融合。完善生活困难青年流动人口的帮扶机制，加强服务管理和思想引导。流动人口得益在哪？社会得益在哪？
二、怀柔区流动人口管理中存在的问题
（一）管理体制不适应需要分三级标题。
1.非常设管理机构难以应付……
2.各相关管理部门协调不足
3.……
尽管怀柔区成立了流动人口管理工作领导小组，并设立了领导小组办公室，建立了一定数量的专兼职协管员队伍，初步构建了覆盖全区的社会管理网络，但由于领导小组办公室不是常设机构，难以承担指导和协调职能。与此同时，虽然公安机关担负流动人口管理的重要职责，但流动人口管理是一项复杂的系统工程，很多工作必须依靠劳动、民政、计生等部门和基层政府共同参与，而公安机关由于在统筹规划和综合协调各部门、各地区工作上缺乏权威性，难以形成互相配合、齐抓共管、综合治理的局面，流动人口管理重“条”轻“块”、“条”强“块”弱和多头管理现象尚未得到根本改观。同时，怀柔区协管人员配备不足且待遇较低。按照市里的规定，协管员与流动人口之比，城区是 1：500，农村是 1：1000。目前，怀柔区无论是城区还是农村均达不到这一标准，大部分地区勉强过半数或者不足三分之二。流动人口协管员队伍的工资福利标准较低且无“三金”保障。协管人员配备不足且待遇较低造成的直接后果就是，相关人员的工作量偏大以及工作积极性不高，这直接影响到怀柔区流动人口管理这个系统工程的质量。
（二）服务体系不完善
近几年来，流动人口服务和权益保障取得很大进展，但许多地方和部门的工作仍然不到位，有的地方和部门还在或明或暗地设置一些歧视性门槛，城市公共资源和公共服务对流动人口覆盖不够，政府职能部门对流动人口合法权益保护不够，流动人口在行使民主政治权利方面还面临很多障碍，在就业、居住、矛盾调处、教育培训、医疗卫生、计生服务、文化娱乐等方面还面临很多困难。
流动人口参加社会保险统筹反胃过窄，养老保险、医疗保险等跨区域转移还不能实现。怀柔区一些用工单位和企业常以临时工、季节工为借口，不与农民工签订劳动合同，即使签订合同，在劳动时间、工资待遇、劳保福利、社会保险、工伤处理等方面也不按照合同执行，甚至拖欠克扣农民工工资。对城市生活无着人员的救助还不到位，还没有真正形成尊重和善待流动人口的良好氛围。以就业服务为例，北京市各区县劳动部门所属的职介中心均设有流动人口职业介绍分中心，以怀柔区为例，早在1998年，本区职介中心就成立了流动人口分中心(以下简称区外来分中心)，专门负责安排外来劳动力就业。但由于前几年对外来劳动力的就业管理更多地倾向于总量控制和工种限制，区外来分中心在外来劳动力安置方面作用不大。从2003年3月开始，区外来分中心加强了对外来劳动力及其用工单位的服务工作，专门设立了约150米2的服务大厅。在区外来分中心，外来务工人员在提供身份证明、暂住证、健康证明等材料的前提下，即可填写《求职登记表》，在3个月内免费享受职业指导、招聘信息和就业培训信息查询、岗位匹配推荐等服务。据区外来分中心统计，仅2013年8月，该中心就为62家用工单位成功推荐外来务工人员646人你是要说这个数字多还是少？。与庞大的外来劳动力数量相比，区外来分中心推荐就业的比例似乎微不足道，但随着宣传力度的加大和流动人口对该中心的进一步了解，必将会有越来越多的外来劳动力在此得到就业安置和帮助。
（三）管理工作不到位这里也应分三级标题论述。因为管理工作内容很丰富。多挖掘。
怀柔区暂住人口登记办证工作薄弱，管理手段落后，信息系统、租赁房屋管理系统没有得到完全运用，流动人口底数不清，情况不明，信息分散，漏管时空？，管理缺位，不到位的问题比较突出。相当数量混迹在流动人口中的各类在逃人员没有被及时发现、控制和打击，治安问题十分突出。以怀柔区龙湖新村为例，根据《北京市城市房屋租赁管理办法》规定:出租房屋时出租人应按规定先向房产管理部门申请办理《房屋租赁证》，再到房屋所在地公安部门申请办理《出租房屋治安许可证》后，方可出租。在调查中通过对几位房东进行的访谈中了解到，他们很多人未拥有《出租房屋治安许可证》，并且与租客之间的房屋租赁合约也都只是口头协议，并没有签订正规的《房屋租赁合同》。另外，按照公安部门相关要求他们必须要给租客办理“暂住证”，否则被查到没有办理暂住证者一人要被罚款200块，当房客退租后要及时向相关部门汇报情况，但大多数房东并不会那么的尽心尽职，因为这一切都是无偿的。而且相关行政部门的管理工作人员也并不会经常来查流动人口的情况，即使是被查到就说是自己的亲戚在这里暂住也不会受到处罚。因此，目前怀柔区的登记主要根据身份证信息进行登记，暂住人口的实际有效登记率并不高，只有63.4%。在此次的调查中像这种类似的执行力不足的现象还有很多，而这些无非也传达了一个信息，现阶段对行政执法部门的监督考核力度还远远不够，必须尽快制定一系列有效可行的措施来杜绝这一现象。这种情况的直接后果，就是对流动人口的管理显得不太严密，流动人口也许很频繁，但是公安部门并没有及时的登记。一旦出现违法犯罪情况，不能立即就此查人，带来一定的安全隐患。
（四）雇用责任不明
怀柔区雇用流动人口的单位和个人不明确自身的法律责任，为了达到自己的经济利益，对“谁管理、谁负责、谁用人、谁负责、谁留宿、谁负责”的原则置若罔闻，不如实呈报外来务工人员的底数，贪图方便，存有侥幸心理，随意留用“三无”人员等违反流动人口管理规定的比比皆是，极大地减弱了流动人口管理工作的效果。流动人口管理是一项全方位的、整体的综合性工作，涉及方方面面，情况复杂，既有户口管理、治安管理、劳动管理、工商管理，又有卫生管理、计划生育管理、生产安全管理，不是哪一个部门所能全部承担的，需要各部门之间共同参与，齐抓共管，寓管理、教育、服务于一体，实行综合治理。但是，目前怀柔区虽已成立怀柔人服务管理局，但由于该局不具有执法权，在管理过程中遇到执法问题，需由相关执法部门协调，而这些部门目前在北京尚未形成应有程度的共识，工作中存在各行其是，部门间互相推诿扯皮，政出多门，多头管理的现象，部门之间没有形成整套规范的协调配合机制，管理中的盲点广泛存在，导致造成管理工作出现混乱，管理措施得不到有效贯彻落实，以致工作出现空挡和间隙，管理脱节。
三、怀柔区流动人口管理体制构建对策
（一）严格落实领导责任制管理体制
以落实综治责任制为抓手，完善综合管理工作体制。各级党委、政府要把流动人口服务和管理工作纳入本地区国民经济和社会发展相关规划和年度计划，切实加强领导。充分发挥各级综合管理机构的作用，配齐配强工作人员和基层协管员，健全完善工作制度。各级各部门要围绕出租房屋与流动人口综合管理工作的目标任务，层层建立领导责任制、部门责任制和单位责任制，把出租房屋与流动人口综合管理的各项任务落实到基层，落实到部门、单位和责任人。要建立科学、合理易行的绩效考评和奖惩激励机制，加大督促、指导和检查力度，促进出租房屋与流动人口综合管理工作措施的落实。
（二）健全综合服务体系
怀柔区经过十几年的发展，兴建了很多规模庞大、用工密集的工厂，来此务工的流动人口数量远超过本地居民，人口结构严重倒挂，显然已经成为怀柔区经济建设的一支主力军，他们很大一批人长期生活在这里，他们把自己人生中最美好的时光奉献给这座城市，但还是享受不到这里居民的同等待遇，究其原委，苏南经济开发区采取比较传统的、与我国其他许多城市相同的与户籍挂钩的社会保障和社会福利政策，我们一时还瓦解不了存在几十年的户籍制度，但我们一方面，可以根据苏南经济开发区的人口结构和社会形势科学的制定户籍制度，另一方面，社会保障和社会福利的亨有权脱离户籍制度的束缚，在不断提高本地居民的服务保障水平的同时，也要不断健全流动人口综合服务管理体系。
1.改善住宿、生活条件。由于经济条件的限制，很多流动人口在城市生活的条件，还远不如在他们老家农村，怀柔区政府要高度重视外来人自生活条件的改善，首先，鼓励用工企业自行建设设施齐全，管理到位的宿舍免费或者低价出租给外来员工，在厂区内或附近有超市、取款机、网吧等生活娱乐设施，满足流动人口物质和精神生活需求；其次，政府加强流动人口聚集的城中村改造，拆除违章搭建的简易棚、危房，净化环境，对私房出租户加强安全防范教育，明确私房户职责，共同维护辖区安全稳定，规范私房出租行为，减少租房纠纷；再次，怀柔区政府和民间资金出资建设流动人口集宿区和廉租房，同时规划配套的生活娱乐休闲场所，使流动人口在租房成本变化不大的情况下，居住条件有了明显改善，生活质量有了大幅提升。
2.为流动人口子女创造良好的教育条件。怀柔区政府，一方面鼓励创办流动人口子弟学校，加大政府扶持力度，监督学校管理体制、严把师资队伍的准入门槛，保证办学质量；另一方面让公办学校接受流动人口子女，让他们享用本地居民子女同等的教育资源。在保证流动人口子女九年义务教育的基础上，还要进一步推进高中教育和职业教育的发展，提升他们外来生存的竞争力。
3.完善社会保障体系。当前怀柔区流动人口社会服务保障的目标就是与本地居民享有均等的社会保障，现行大部分社会保障制度与户籍挂钩，户籍制度是我国沿用几十年的政策，它的存在还有一定的现实意义，我们无法短时间内消除户籍制度，但作为怀柔区政府要勇于探索，扩大医保范围、规范医保市场保障流动人口享受得起城市的医疗服务，强化大病、工伤、失业保险机制建设，低保和经济适用房等惠民工程扩展到流动人口。
（三）以落实民本理念为前提，提升管理水平
流动人口是一个特殊的群体，他们既是推动经济社会发展的重要力量，也存在文化程度不高、生活水平较差的客观事实。关心和帮助流动人口，为他们提供政策扶助和社会服务，使他们享受到改革发展的成果是我们义不容辞的责任。工作中要大力加强宣传引导，让外来人员明白，加强出租房屋和流动人口管理，是为了维护包括外来人员在内的全体群众的利益，为他们的生产经营和工作生活提供更加安定的社会环境，使他们自觉配合我们的工作。要制定服务流动人口的政策措施，大力开展流动人口就业培训，免费为流动人口提供计划生育服务，保障流动人口子女平等接受义务教育。要切实维护和保障流动人口的合法权益，做好法律服务和法律援助工作，认真帮助流动人口解决实际困难，及时处理侵害流动人口合法权益的各类违法犯罪案件，不断增强流动人口对北京的认同感、归属感，使流动人口从心理上、感情上本地化。进一步健全完善出租房屋与流动人口工作领导体制和工作机制，大力加强宣传教育，狠抓管理服务措施落实，有效预防和减少流动人口违法犯罪，为怀柔区经济社会发展提供安全稳定的社会环境。重点抓好以下三个方面的工作：（1）以抓基层打基础，抓规范强素质为重点，全面提高各级综管办的建设管理水平；（2）加强出租房屋与流动人口管理理论研究，进一步完善监督、信息分析研判，促进全市综管工作稳步提高；（3）加强综管信息化建设水平，以综管工作的信息化促管理服务的科学化和规范化。
（四）建立责任追究机制
流动人口服务和管理是一项系统工程，工作具有面广量大，周期长、见效慢的特性，为了确保流动人口服务管理工作落实到实处，必须建立并落实责任追究机制，督促各有关部门、单位、组织各尽其责，密切配合，杜绝重收费轻管理，各自为战缺乏合作，重复工作效率低下的工作方式出现，形成机制完善、运行顺畅、成效突出的服务管理模式。
1.落实公安机关治安管理的首要责任。怀柔区政府设置了一支人数庞大的流动人口协管队伍，下设多个服务站点，形成一个网络，从事流动人口服务管理的基础工作，像怀柔区有400多名流动人口协管员，共设10个新市民服务中心，这支队伍由公安机关扎口管理，公安机关本来就肩负着社会治安管理的职责，因此公安机关是流动人口服务管理的主力军。公安机关运用法律法规指导、督促用工企业、单位、房屋出租户及时办理流动人口登记，做好流动人口信息采集，建立准确、详细的基础台账，做好流动人口的动态管理；明确落实辖区派出所、责任区民警的工作职责，具体服务工作内容、要求明文规定，张贴在社区内供社会监督。
2.落实社区的组织管理责任。社区管理工作涉及老百姓日常生活的方方面面，怀柔区的社区不仅要管理本地居民的生活更要重视社区内外地人口的生活困难和诉求，对于那些可以预见但又容易被流动人口忘记的问题，社区要主动提醒和督促，对于流动人口普遍重视的等问题，比如就业问题，社区帮助定期联系相关用工单位、部门，到社区进行集中指导、招聘；对于个别的、专业性强的问题，社区帮助流动人口联系相关职能部门解决。
3.落实管理流动人口自组织的责任。怀柔区流动人口自组织建设，还处在一种初级阶段，承担了部分社会责任，体制还不是很完善，能力相对单薄，对他们正在行使的职责要明确规范，加强要求，保证服务管理质量。
4.落实企业“谁用工谁负责”的责任制。怀柔区用工单位尤其是企业雇用大量的流动人口，与流动人口有着最为直接的联系和接触。要严格落实这些企事业单位法定代表人的流动人口管理责任制。通过与用工单位签订流动人口服务管理责任书，督促他们依法做好流动人口管理工作，及时兑现工人的合法权益，严把人员录用关。
结语
笔者深入在怀柔区进行调研，了解了怀柔区在流动人口管理方面的经验和教训，在此基础上，将数字化管理和无缝隙政府的思想引入到流动人口管理当中，提出了流动人口数字化管理和无缝隙服务的设想，最后，又结合怀柔区的具体数据，提出了关于流动人口管理的几点政策建议。
当然，对于流动人口的管理目前全国范围内也没有统一的模式，学者们也没有统一的观点，本文所提出的建议也只是针对北京市怀柔区的特点，在未来的研究当中，仍然需要在全国范围内进行调研，提出针对流动人口管理的合理有效的政策建议。
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