我国行政复议制度完善的思考

久爱奥鹏晓林

绪  论

随着行政权的膨胀和行政国的出现，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁；然而，行政权的这种发展趋势又为社会发展所必需，日益复杂的社会关系需要行政权的介入。因此，现代世界各国普遍面临这样的两难选择：不扩大行政权，繁杂的现代社会秩序就无法管理；扩大行政权，公民的基本权利就可能受到威胁。面对这种两难选择，各国的普遍作法是：一方面不断扩大行政权，以维护社会的良性发展；另一方面建立各种监督制度，以防止行政权的滥用。行政复议制度在世界各国的普遍发展，正是这种现象的典型例证之一：它既反映了行政权的扩大，又体现了对行政权的监督。行政复议制度在我国实行已经有一段时间了，行政复议制度从无到有，发展迅速，体现了我国行政法制的巨大进步。建议有中国特色的社会主义对行政复议制度提出了更高的要求，行政复议制度面临重大变革。特别加入世贸对于中国的影响是深远而全方位的，其中一个重要方面恐怕就是对于政府法制工作的影响，尤其是对行政复议工作的影响。因为WTO是由各成员方政府签约成立的国际经济组织，其各项法律文件中规定的一系列关于国际经济贸易的法律制度，要求各成员方政府负责实施，根据WTO规则产生的权利义务也主要由成员方政府来承担。WTO规则要求建立完善的行政复议制度，而目前的行政复议制度还适应不了这一要求，如何完善行政复议制度是摆在行政法学界和政府法制机构面前的一个现实课题。
一、现行行政复议制度存在问题
目前，由于我国正处于从计划经济向市场经济转变，从依政策治国向依法治国转变的制度变革过程中，民主和法制尚不健全；因此，我国行政复议制度在取得长足进步的同时，行政复议制度中还存在很多问题，远不能适应社会主义市场经济建设的形势，也不能满足建设有中国特色社会主义的需要。
(一)行政复议机构缺乏相对的独立性和权威性，日益被边缘化
根据《行政复议法》的规定，作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关为行政复议机关，在行政复议机关内部负责法制工作的机构为行政复议机构。行政复议机构具体负责查清事实，提出处理意见，报行政复议机关领导批准。实践中行政复议机关主要采取一把手审批或分管领导审批的形式；也有的行政复议机关成立了行政复议委员会，对行政复议机构报送的处理方案集体讨论，决定案件的处理。这种决定形式与行政机关作出普通行政行为的方式相似，保证了行政复议办理方式与行政机关普通行政行为方式的衔接。但是，在实践中这种方式已经不能适应需要，主要原因是：由于部分单位领导怕担责任、怕得罪人或出于部门保护、地方保护思想对行政复议工作态度消极或者不适当地进行干预，具体实施行政管理职能的机构也往往对行政复议机构施加影响，使得行政复议工作不受重视，行政复议机构边缘化，行政复议功能严重萎缩。
（二）行政复议程序存在不透明、不严谨的缺陷，难以操作，也降低了当事人对行政复议的信心
《行政复议法》本身是一部程序法，但是《行政复议法》对行政复议案件的受理、审理、作出决定等应当遵循的程序规定非常简略，难以操作。从立法者的原意来看，是想尽量简化行政复议程序，赋予行政复议机关更多的自主权。然而，由于一些制度设定上存在原则性问题，以及一些立法技术失误的存在，非常不利于行政复议工作的开展。比如，《行政复议法》关于案件申请和受理的规定存在缺陷，对于受理以后发现不符合受理条件的案件，没有驳回起诉和驳回诉讼请求的相关规定，使得行政复议机关处于两难境地，继续审理将违反《行政复议法》的规定，驳回申请又没有法律依据。很多行政复议机关只能用终止行政复议的方式来结束案件的审理。后来国务院法制办的也通过答复的形式肯定了这种做法。但是，很多当事人对此不理解并提出异议，认为对于这种情形行政复议机关无权作出终止决定，应当继续审理，有的当事人还为此向人民法院起诉。如果在对外贸易中外商就此类问题向法院起诉，将会给行政复议机关和人民法院造成被动。在审理方式上，《行政复议法》规定主要采取书面审理的形式，必要的话可以调查。实际上，行政复议机关在案件处理时，几乎每个重要、复杂案件都要现场调查，询问证人。因此，行政复议关于书面审理的规定，已经落后于工作实际。由于行政复议法没有规定开庭审理的模式，对于复议机关查清案件事实也造成了一定的困难，特别是对于争议较大的案件，由于没有证据质证程序，其有效性就存在争议。当事人对复议决定不服还可以到人民法院提起行政诉讼，由人民法院对于复议决定进行审查，对于未经质证程序的证据，很难要求人民法院予以采纳。
（三）公务员合法权益受到侵犯得不到行政复议的救济
《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济。行政机关的行政行为按照其行使职权的范围和与行政管理相对人之间的关系来分类，可以分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为最大的特点是管理者与被管理者之间具有行政隶属关系。《行政复议法》规定，行政机关工作人员对行政机关的奖惩、任免等决定不服的，不能申请复议。“在理论上和实践中（甚至立法意图上）此类行为并不局限于‘奖惩、任免’，而是将其扩充到‘内部行政行为’” 实际上，保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。
（四）行政复议只能对部分抽象行政行为发挥有限的监督作用
《行政复议法》只是将规章以下的抽象行政行为有限纳入了行政复议范围，对于行政法规和规章，行政复议仍然不能发挥监督作用。对抽象行政行为进行复议监督问题，是法学界、实际部门以及社会公众十分关注的问题。从1990年起草《行政复议条例》时，就有人主张将抽象行政行为纳入复议范围，但由于当时条件所限及认识上的不统一等原因，最终未能如愿。在制定《行政复议法》时，抽象行政行为的复议监督问题再次被提上日程。在我国，对抽象行政行为的监督是十分有限和薄弱的。从理论上说，对抽象行政行为有下列监督形式：人大和上级行政机关的监督；备案审查的监督；人民法院和行政复议机关审查具体行政行为时的间接监督。但是，这些看似完备的监督制度，实际上却收效甚微。究其原因无外乎两点：一是有权监督的机关没有真正实施监督；二是没有行政行为的利害关系人参加，缺少程序的发动者和监督的原动力。
（五）临时权利保护的法律规定流于形式
在实践中，复议期间具体行政行为不停止执行的规定流于形式，制度规定与实际运行相脱节。《行政复议法》同原《行政复议条例》一样，作了类似于《行政诉讼法》的规定：复议期间具体行政行为不停止执行是原则，停止执行是例外。但是，复议期间，甚至包括诉讼期间，具体行政行为停止执行究竟是原则还是例外？根据传统的行政法理论，行政行为具有公定力，即行政行为即使违法，在法律上仍然有效并且具有拘束有关人员的效力； 因此，具体行政行为在复议和诉讼期间不停止执行。但是，在执法实践中却与此相反，停止执行是原则，不停止执行是例外。对复议期间具体行政行为不停止执行是原则的规定，有学者从理论层面和操作层面进行了分析，认为该原则在理论上欠逻辑性、在操作上缺少可执行性。 事实上，在西方发达国家，如在美国和行政行为公定力理论盛行的德国，已经开始实行在行政复议和行政诉讼期间停止执行行政行为为原则。 因此，复议不停止执行原则的规定应该在今后的立法中加以000。这样，既可以突出对公民权利的保护，又可以避免制度规定与实际运行的不一致。
（六）律师代理行政复议缺少规定
原《行政复议条例》没有规定委托代理制度。《行政复议法》虽然规定了委托代理制度，但是对律师能否介入行政复议活动并没有明确规定，这就不能很好地发挥律师在行政复议中的积极作用。实际上，律师介入行政复议有着非常重要的作用：第一，有利于更好地维护公民、法人或者其他组织的合法权益，因为律师精通法律，享有比一般委托代理人更广泛的权利，如可以向有关单位调查取证。第二，有利于制约行政复议机关依法公正地进行裁决，因为律师更善于发现行政机关具体行政行为的违法之处。因此，我国亟需对律师代理行政复议案件的规则作出规定。
此外，我国行政复议制度也还存在其他一些问题，如行政复议制度健康发展的社会环境尚不够理想，对复议活动本身的监督机制尚没有形成，少数终局复议制度仍然存在，等等。
二、行政复议制度完善的思路和办法
瞻望21世纪我国的行政复议制度，笔者认为，需要在以下若干方面进一步完善：
（一）营造行政复议制度健康发展的社会环境
行政复议制度的健康发展离不开良好的社会环境。从某种角度而言，没有良好的社会环境，行政复议制度就会变成空中楼阁。因此，我们需要在政治体制、经济体制、法治意识等方面来营造行政复议制度发展的肥沃土壤。
第一，要进一步推动政治体制改革，健全社会主义民主和法制，为行政复议制度创造良好的政治环境和法治环境。行政复议制度是维护公民、法人合法权益，监督行政机关依法行政的一项制度，如果没有完善的民主制度为基石，人民不能有效行使当家作主的权利；如果没有健全的法律制度为支撑，宪政制度、行政法律制度和市场经济法律制度不能得到严格实施，建立完备的行政复议制度就只能是一句空话。
第二，要进一步深化经济体制改革，为完善行政复议制度创造良好的经济环境。建立完善的市场经济体制是建立法治的基础，也是建立完备的行政复议制度的基础。因此，只有进一步深化经济体制改革，确立公民、法人独立的主体地位和利益关系，完善各项市场经济制度，才能推动行政复议制度逐步完备。
第三，要进一步培养民众的权利意识和法治意识。在现代国家，公民应该有较强的权利主体意识和法治意识，这是法治发展的内在要求。在我国，封建社会形成的法律“治民不治官”、“官本位”等观念，至今还在一定程度上影响着普通民众、国家公务员、甚至部分领导干部。因此，要完善行政复议制度，就必须培养全社会的法治意识和公民的权利主体意识。一方面，要注意提高公民的法治意识，使其学会运用法律手段来维护自己的合法权益；另一方面，要增强公务员依法行政的观念，改变其怕当被告的心理。要通过普法、宣传、公正执法和司法等各种手段，将法治意识传播于社会各个层面，渗透于千家万户，使法律成为权利的根本保障。
（二）增加行政复议的公正性
为了进一步增强我国行政复议制度的公正性，我国行政复议法有必要借鉴英美的自然公正原则和正当程序原则。自然公正原则是英国的一个古老原则，是支配行政机关活动的程序法规则，而不是一个实体法规则。由于普通法不严格区分公法与私法，公法关系与私法关系往往适用同样的原则；所以，自然公正原则不仅支配行政机关和法院的活动，而且一切其他行使权力的人和团体，包括行政裁判所和某些社会团体，在其行使权力时都不得违背这一原则。 在普通法上，自然公正原则包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或者团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护的权利；（2）任何人不能作为自己案件的法官。在美国，正当程序原则类似于英国的自然公正原则。在健全和完善我国的行政复议制度时，我们可以考虑采取以下措施：（1）建立相对独立的复议委员会，委员会中的外聘专家人数不少于二分之一，赋予复议委员会相对独立的裁决决定权；（2）保障专职复议人员的相对独立性，在工资待遇、职务升迁上不完全受行政首长的控制；（3）建立行政复议人员的统一选拔制度、培训制度，提高复议人员的专业素质；（4）增加复议程序的透明度和公正性，建立行政复议听证制度、回避制度、双方当事人质证和辩论制度、复议案件材料公开制度以及告知诉讼权利制度，等等。
（三）扩大行政复议的范围
《行政复议法》虽然在行政复议范围上有较大的突破，并首次规定了可以对部分抽象行政行为进行有条件的复议。但是，与西方国家相比，我国的行政复议范围仍然较小。首先，在我国内部行政行为不得申请复议；其次，大部分抽象行政行为不得申请复议；再次，对于可以申请复议的抽象行政行为，也不得单独提起复议申请，而是必须与相关的具体行政行为一起提起复议申请。此外，主张将内部行政行为纳入复议范围的学者也不断增多。 从西方国家的行政复议制度演变历史来看，行政复议范围都有个不断扩大的发展趋势。笔者认为，我国行政复议制度也必将顺应这一历史趋势，随着我国法治建设步伐的加快而不断扩大。行政复议将从以下两方面加以改进: (1)扩大行政复议受理范围。根据国际规则（包括WTO规则）只要当事人认为自己的利益受到了相关行政行为的影响就有资格提起审查要求。这个范围比《行政复议法》第 6条、第8条规定的行政复议范围要宽。有资格提起行政复议的公民、法人和其他组织也更多了。我们应当顺应这一要求，对行政复议的受理范围作扩大000，并赋予更多的行政相对人行政复议请求权。 (2)将规范性文件纳入行政复议受理范围。《行政复议法》确立了对规范性文件的附带审查制度，条件是申请人在对具体行政行为不服提起行政复议时对具体行政行为所依据的规范性文件进行审查。换句话说，申请人不可以仅对规范性文件不服申请行政复议。这一规定限制了申请人的复议权利。因为，结合《行政复议法》关于时效规定，申请人应当在知道该具体行政行为60日内提出行政复议申请，如果当事人当时没有意识到具体行政行为对自己的不利影响，或者疏忽而没有在法定期限内提出行政复议申请，那么不能申请行政复议，同时也丧失了对规范性文件提起审查的机会。另外，一些规范性文件也许没有直接侵犯申请人的合法权益，但是确实影响了申请人的合法权益，不允许申请行政复议是不恰当的。因此，应当000《行政复议法》，将规范性文件纳入行政复议受理范围，并进一步允许人民法院司法审查。规范性文件是否可诉反映了一国司法权制约行政权的广度和深度，也国家法治水平的标志。